健全推进新型城镇化体制机制

作者：

　作者：袁红英（山东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员，山东社会科学院党委书记、院长）

　　党的二十届三中全会指出，要健全推进新型城镇化体制机制。当前，我国正处于破除城乡二元结构、加速推进新型城镇化的关键期。要围绕农业转移人口市民化、大中小城市和小城镇协调发展、都市圈同城化发展等重点领域，对新型城镇化体制机制进行系统创新、整体提升，着力破解推进新型城镇化的痛点堵点难点，实现体制机制创新全面发力、多点突破、纵深推进。

　　构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制。城镇是人口和非农产业集聚的地理空间，城镇化是伴随产业集聚带来人口集聚的自然历史过程。世界城镇化发展历程表明，人口和产业向城镇聚集是城镇化发展的客观规律，城镇为人口聚集和产业发展提供空间载体，人口集聚和产业发展为城镇扩张提供根本动力，三者的耦合、协调与良性互动，共同推动城镇化从低水平、非均衡状态向高质量、高效率、可持续发展演化。党的十八大以来，我国城镇化水平快速提高，城镇规模持续扩大，城镇产业不断升级，为现代化建设注入强劲动能。但在城镇化进程中，也存在大中小城市和小城镇之间产业分布与人口分布不协调、城市空间规模与人口集聚不匹配等问题，三者协同效应难以充分发挥。推进新型城镇化要把产业升级、人口集聚、城镇发展统筹考虑，主动适应新一轮科技革命和产业变革的战略选择，把城镇作为新质生产力发展的主阵地和增长极，突破空间低效扩张的“路径依赖”，形成先进生产要素和创新人才集聚的“发展高地”。发挥大城市科技创新优势、中小城市制造业基础优势、小城镇特色资源优势，精准布局创新链、产业链、人才链，打通新型城镇化高质量发展的堵点卡点，推动城镇传统产业转型升级，培育壮大新兴产业，前瞻布局未来产业。发挥城镇对人口的集聚吸纳能力，根据经济社会发展新趋势和人民群众高品质生活新期待，积极培育新职业、创造新就业，为产业升级积蓄力量，推动“产城人”深度融合发展，形成“以产兴城、以城聚人、以人促产”良性循环格局。

　　完善农业转移人口市民化机制。加快农业转移人口市民化，是推进新型城镇化的首要任务，是破解城乡二元结构的根本途径。党的十八大以来，我国农业转移人口市民化取得显著成效，但是，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率仍有较大差距，据统计，约有1.7亿进城农民工和随迁家属尚未完全市民化。统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，要把推进农业转移人口市民化摆在突出位置，加快推进以人为本的新型城镇化。健全农业转移人口基本公共服务共享机制，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，健全新型居住证制度，积极推行电子居住证，探索开展居住证跨区互认转换制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利。提升农业转移人口全面融入城市能力，加强职业技能培训，提高劳动技能素质，支持符合条件的农业转移人口参与职业资格评价、职业技能等级认定等技能人才评价，鼓励农业转移人口参与社区管理服务、民主协商议事活动和社会事务管理，真正实现进得来、留得住、过得好、融得进、可持续。完善农业转移人口市民化配套政策，健全农业转移人口市民化财政奖励机制，重点向市民化成本高、效果好、数量多的地区倾斜；探索建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，积极盘活批而未供、闲置、低效用地，提高节约集约用地水平，拓宽农业转移人口市民化用地空间。

　　健全进城落户农民“三权”退出机制。农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权是以成员权为基础的财产权利，是农民生产生活的重要保障。随着工业化、城镇化快速推进，农村人口持续向城镇流动，大量农户长期处于“人地分离”“人户分离”状态，农民“三权”退出机制不健全导致维护成本高、侵害农民权益现象日渐增多。要在充分尊重农民意愿的前提下，坚持依法依规、风险可控、稳慎推进、试点先行等原则，健全进城落户农民“三权”退出机制，切实保障进城落户农民合法权益。健全进城落户农民“三权”退出认定机制，严格限定农民“三权”有偿退出的门槛和退出程序，精准识别具备退地条件和退地意愿较强的农民，申请“三权”退出农民要在城镇有固定的住所、稳定的收入和持续的非农就业能力等。创新进城落户农民“三权”退出模式，因地制宜探索“三权”永久退出、暂时性退出，整户退出、部分成员退出，“三权”同时退出、单项权利退出等多种退出方式，精准匹配不同农民群体多元化需求。健全进城落户农民“三权”退出补偿机制，建立科学有效的农民“三权”价值评估体系，探索分批多次补偿、承包地宅基地折价入股分红等多种方式，综合考虑“三权”现实收益、未来价值等多种因素，为农民提供多样化补偿选择。健全进城落户农民“三权”退出风险防范机制，设立“冷静期”和“反悔机制”，允许已自愿有偿退出“三权”的农民在一定期限内以一定条件赎回，确保农民在工农之间“自由转换”、在城乡之间“进退有据”。

　　构建大中小城市和小城镇协调发展机制。推动大中小城市和小城镇协调发展，是新型城镇化高质量发展的必然要求，是优化城镇规模等级体系的重要举措。党的十八大以来，我国大中小城市和小城镇协调发展水平不断提升，基本形成了以超大特大城市、大城市、中小城市、小城镇为主体的城镇化空间布局。但与此同时，我国大中小城市与小城镇仍然存在链接不紧、协作不强、分工不优等结构性失衡问题，大中小城市过度吸收周边城镇资源要素，但辐射带动力不足，小城镇人口吸引力和成长性较弱，融入度参与度不强。要引导不同等级规模城镇合理分工、优势互补、协同联动，促进大中小城市和小城镇协调发展。健全城市规划体系，科学确定城市规模和开发强度，合理控制人口密度，加强财税、金融、土地、产业等政策的协调配套，为大中小城市各类资源要素向小城镇流动提供政策支持。完善产业联动推进机制，合理确定区域产业分工，疏解大城市一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等功能和设施，鼓励中小城市、小城镇按照自身功能定位、发展方向，积极承接产业转移和功能疏解，促进大中小城市与小城镇产业联动发展。提升网络化联系水平，推进交通互联互通，以高铁、高速公路等为骨干网络，提高大中小城市与小城镇交通联系便捷度，促进人流、物流、信息流顺畅流动与高效集聚；引导大中小城市教育、医疗等优质公共资源向小城镇延伸，促进大中小城市与小城镇基本公共服务均衡发展。

　　建立都市圈同城化发展体制机制。都市圈同城化是推动新型城镇化高质量发展的重要手段。我国高度重视都市圈建设，培育了一批经济体量大、发展活力足、辐射带动能力强的现代化都市圈。但与此同时，都市圈内城市之间产业链关联配套不够、区域协作分工不足、协同发展体制机制不健全等问题依然突出。要加快构建智慧高效治理体系，全面提升都市圈同城化发展水平。创新统筹协调机制，建立同城化发展领导小组，形成联席会议制度和常态化协商制度，强化政策制定统一性、规则一致性和执行协同性；健全利益联结机制，完善都市圈跨行政区合作产生的税费优惠、税收共享、征管协调政策。健全资源共享机制，构建都市圈交通网络同城化体系，加强公路、城际铁路、快速轨道等交通基础设施共建共享，发挥公共交通对于产业发展、人口集聚的先行引导功能，破解职住分离、“潮汐交通”等通勤问题；强化都市圈公共服务同城化供给，以“互联网+”为手段，打破地域限制，打通公共服务资源壁垒；探索建立跨区域用地指标统筹机制，提高建设用地配置效率。强化生态共保联治机制，加强都市圈大气、水、土壤等污染联防联控机制、环境监测信息监管和共享机制、生态问题预警和联合防御机制，形成生态环境保护一体化格局。

　　深化特大镇经济社会管理权改革。特大镇作为地理空间上的独特单元，在吸纳农业转移人口、促进城乡融合发展等方面发挥着重要作用。然而受当前镇级管理体制的局限，普遍存在要素配置与经济体量、财政能力与支出责任、人口规模与管理效能、执法权限与管理需求之间的不协调、不匹配困境，制约着特大镇内在发展潜力的挖掘与释放。要统筹推进特大镇扩权赋能改革，赋予特大镇具备同人口和经济规模相适应的经济社会管理权限，破解“小马拉大车”的结构性困境。深化特大镇管理体制改革，探索“县镇同权”综合改革，拓宽经济社会管理权限范畴，构建精简高效的组织架构体系，建立灵活高效的人员编制与任用制度，提高集中审批服务与综合行政执法效能。深化特大镇财政体制改革，鼓励在收支范围划分、收支基数核定等方面，率先探索新的分成模式，建立财政超收激励机制，超收部分全额返还特大镇，构建财权与事权相匹配的特大镇财政管理体制。深化特大镇公共服务体制改革，探索建立与县城统一的教育、医疗、养老、文化等基本公共服务供给制度，加快特大镇基本公共服务数字化转型，将省级公共服务平台和公共服务事项延伸至特大镇。加大对特大镇的政策支持力度，以政策集成形成改革强大合力，确保特大镇享有与之相匹配的人才、土地、金融、技术等支持政策，推动各类资源要素向特大镇汇集，将特大镇打造成为引领区域高质量发展的重要增长极。

[ 责编：刘梦甜 ]（山东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员，山东社会科学院党委书记、院长）

　　党的二十届三中全会指出，要健全推进新型城镇化体制机制。当前，我国正处于破除城乡二元结构、加速推进新型城镇化的关键期。要围绕农业转移人口市民化、大中小城市和小城镇协调发展、都市圈同城化发展等重点领域，对新型城镇化体制机制进行系统创新、整体提升，着力破解推进新型城镇化的痛点堵点难点，实现体制机制创新全面发力、多点突破、纵深推进。

　　构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制。城镇是人口和非农产业集聚的地理空间，城镇化是伴随产业集聚带来人口集聚的自然历史过程。世界城镇化发展历程表明，人口和产业向城镇聚集是城镇化发展的客观规律，城镇为人口聚集和产业发展提供空间载体，人口集聚和产业发展为城镇扩张提供根本动力，三者的耦合、协调与良性互动，共同推动城镇化从低水平、非均衡状态向高质量、高效率、可持续发展演化。党的十八大以来，我国城镇化水平快速提高，城镇规模持续扩大，城镇产业不断升级，为现代化建设注入强劲动能。但在城镇化进程中，也存在大中小城市和小城镇之间产业分布与人口分布不协调、城市空间规模与人口集聚不匹配等问题，三者协同效应难以充分发挥。推进新型城镇化要把产业升级、人口集聚、城镇发展统筹考虑，主动适应新一轮科技革命和产业变革的战略选择，把城镇作为新质生产力发展的主阵地和增长极，突破空间低效扩张的“路径依赖”，形成先进生产要素和创新人才集聚的“发展高地”。发挥大城市科技创新优势、中小城市制造业基础优势、小城镇特色资源优势，精准布局创新链、产业链、人才链，打通新型城镇化高质量发展的堵点卡点，推动城镇传统产业转型升级，培育壮大新兴产业，前瞻布局未来产业。发挥城镇对人口的集聚吸纳能力，根据经济社会发展新趋势和人民群众高品质生活新期待，积极培育新职业、创造新就业，为产业升级积蓄力量，推动“产城人”深度融合发展，形成“以产兴城、以城聚人、以人促产”良性循环格局。

　　完善农业转移人口市民化机制。加快农业转移人口市民化，是推进新型城镇化的首要任务，是破解城乡二元结构的根本途径。党的十八大以来，我国农业转移人口市民化取得显著成效，但是，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率仍有较大差距，据统计，约有1.7亿进城农民工和随迁家属尚未完全市民化。统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，要把推进农业转移人口市民化摆在突出位置，加快推进以人为本的新型城镇化。健全农业转移人口基本公共服务共享机制，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，健全新型居住证制度，积极推行电子居住证，探索开展居住证跨区互认转换制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利。提升农业转移人口全面融入城市能力，加强职业技能培训，提高劳动技能素质，支持符合条件的农业转移人口参与职业资格评价、职业技能等级认定等技能人才评价，鼓励农业转移人口参与社区管理服务、民主协商议事活动和社会事务管理，真正实现进得来、留得住、过得好、融得进、可持续。完善农业转移人口市民化配套政策，健全农业转移人口市民化财政奖励机制，重点向市民化成本高、效果好、数量多的地区倾斜;探索建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，积极盘活批而未供、闲置、低效用地，提高节约集约用地水平，拓宽农业转移人口市民化用地空间。

　　健全进城落户农民“三权”退出机制。农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权是以成员权为基础的财产权利，是农民生产生活的重要保障。随着工业化、城镇化快速推进，农村人口持续向城镇流动，大量农户长期处于“人地分离”“人户分离”状态，农民“三权”退出机制不健全导致维护成本高、侵害农民权益现象日渐增多。要在充分尊重农民意愿的前提下，坚持依法依规、风险可控、稳慎推进、试点先行等原则，健全进城落户农民“三权”退出机制，切实保障进城落户农民合法权益。健全进城落户农民“三权”退出认定机制，严格限定农民“三权”有偿退出的门槛和退出程序，精准识别具备退地条件和退地意愿较强的农民，申请“三权”退出农民要在城镇有固定的住所、稳定的收入和持续的非农就业能力等。创新进城落户农民“三权”退出模式，因地制宜探索“三权”永久退出、暂时性退出，整户退出、部分成员退出，“三权”同时退出、单项权利退出等多种退出方式，精准匹配不同农民群体多元化需求。健全进城落户农民“三权”退出补偿机制，建立科学有效的农民“三权”价值评估体系，探索分批多次补偿、承包地宅基地折价入股分红等多种方式，综合考虑“三权”现实收益、未来价值等多种因素，为农民提供多样化补偿选择。健全进城落户农民“三权”退出风险防范机制，设立“冷静期”和“反悔机制”，允许已自愿有偿退出“三权”的农民在一定期限内以一定条件赎回，确保农民在工农之间“自由转换”、在城乡之间“进退有据”。

　　构建大中小城市和小城镇协调发展机制。推动大中小城市和小城镇协调发展，是新型城镇化高质量发展的必然要求，是优化城镇规模等级体系的重要举措。党的十八大以来，我国大中小城市和小城镇协调发展水平不断提升，基本形成了以超大特大城市、大城市、中小城市、小城镇为主体的城镇化空间布局。但与此同时，我国大中小城市与小城镇仍然存在链接不紧、协作不强、分工不优等结构性失衡问题，大中小城市过度吸收周边城镇资源要素，但辐射带动力不足，小城镇人口吸引力和成长性较弱，融入度参与度不强。要引导不同等级规模城镇合理分工、优势互补、协同联动，促进大中小城市和小城镇协调发展。健全城市规划体系，科学确定城市规模和开发强度，合理控制人口密度，加强财税、金融、土地、产业等政策的协调配套，为大中小城市各类资源要素向小城镇流动提供政策支持。完善产业联动推进机制，合理确定区域产业分工，疏解大城市一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等功能和设施，鼓励中小城市、小城镇按照自身功能定位、发展方向，积极承接产业转移和功能疏解，促进大中小城市与小城镇产业联动发展。提升网络化联系水平，推进交通互联互通，以高铁、高速公路等为骨干网络，提高大中小城市与小城镇交通联系便捷度，促进人流、物流、信息流顺畅流动与高效集聚;引导大中小城市教育、医疗等优质公共资源向小城镇延伸，促进大中小城市与小城镇基本公共服务均衡发展。

　　建立都市圈同城化发展体制机制。都市圈同城化是推动新型城镇化高质量发展的重要手段。我国高度重视都市圈建设，培育了一批经济体量大、发展活力足、辐射带动能力强的现代化都市圈。但与此同时，都市圈内城市之间产业链关联配套不够、区域协作分工不足、协同发展体制机制不健全等问题依然突出。要加快构建智慧高效治理体系，全面提升都市圈同城化发展水平。创新统筹协调机制，建立同城化发展领导小组，形成联席会议制度和常态化协商制度，强化政策制定统一性、规则一致性和执行协同性;健全利益联结机制，完善都市圈跨行政区合作产生的税费优惠、税收共享、征管协调政策。健全资源共享机制，构建都市圈交通网络同城化体系，加强公路、城际铁路、快速轨道等交通基础设施共建共享，发挥公共交通对于产业发展、人口集聚的先行引导功能，破解职住分离、“潮汐交通”等通勤问题;强化都市圈公共服务同城化供给，以“互联网+”为手段，打破地域限制，打通公共服务资源壁垒;探索建立跨区域用地指标统筹机制，提高建设用地配置效率。强化生态共保联治机制，加强都市圈大气、水、土壤等污染联防联控机制、环境监测信息监管和共享机制、生态问题预警和联合防御机制，形成生态环境保护一体化格局。

　　深化特大镇经济社会管理权改革。特大镇作为地理空间上的独特单元，在吸纳农业转移人口、促进城乡融合发展等方面发挥着重要作用。然而受当前镇级管理体制的局限，普遍存在要素配置与经济体量、财政能力与支出责任、人口规模与管理效能、执法权限与管理需求之间的不协调、不匹配困境，制约着特大镇内在发展潜力的挖掘与释放。要统筹推进特大镇扩权赋能改革，赋予特大镇具备同人口和经济规模相适应的经济社会管理权限，破解“小马拉大车”的结构性困境。深化特大镇管理体制改革，探索“县镇同权”综合改革，拓宽经济社会管理权限范畴，构建精简高效的组织架构体系，建立灵活高效的人员编制与任用制度，提高集中审批服务与综合行政执法效能。深化特大镇财政体制改革，鼓励在收支范围划分、收支基数核定等方面，率先探索新的分成模式，建立财政超收激励机制，超收部分全额返还特大镇，构建财权与事权相匹配的特大镇财政管理体制。深化特大镇公共服务体制改革，探索建立与县城统一的教育、医疗、养老、文化等基本公共服务供给制度，加快特大镇基本公共服务数字化转型，将省级公共服务平台和公共服务事项延伸至特大镇。加大对特大镇的政策支持力度，以政策集成形成改革强大合力，确保特大镇享有与之相匹配的人才、土地、金融、技术等支持政策，推动各类资源要素向特大镇汇集，将特大镇打造成为引领区域高质量发展的重要增长极。

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